Изготовление карты начинается с составления ее программы или, как иногда говорят, редакционного плана. Программа указывает границы территории, на которую составляется карта, масштаб карты, проекцию, содержание карты, перечисляет подлежащие нанесению объекты, способы их графического выражения (условные знаки) и сообщает подробный список материалов, по которым должно вестись составление карты.
Целесообразное решение этих вопросов требует от картографа-редактора отчетливого уяснения назначения карты, будущего круга ее потребителей и детального знакомства о материалами, которые могут быть использованы для картосоставительских работ.
В первую очередь привлекаются уже существующие карты более крупных масштабов, ибо только карты могут воспроизвести пространственное расположение предметов, позволяющее измерение их площадей и взаимных расстояний; более крупный масштаб обеспечивает необходимую точность и полноту. Далее используются цифровые данные технического характера — каталоги опорных пунктов, высот, сводки нивелировок и т. д. Но нельзя думать, что составитель карты всегда ограничивается этими источниками. Только тогда его работа дает правильное отражение действительности и является самостоятельным научным творчеством, когда он будет иметь перед собой живой образ наносимой на карту страны, ее природных и культурных особенностей. Разумеется, нельзя требовать от каждого картографа личного посещения картируемой местности (хотя пользы этого никто не сможет отрицать); ее картину можно создать путем внимательного изучения существующих карт и литературных источников, прежде всего физикогеографических и экономгеографических описаний. Существенную помощь оказывают также всякого рода справочники и указатели.
Широкое использование разнообразных материалов требует от составителя карты основательной подготовки. Знание техники картографического дела, наличие графических навыков и художественного вкуса, необходимого при оформлении карты, оказываются недостаточными — картографу необходимо также глубокое географическое образование. Например, нельзя составлять рельеф, не понимая его геоморфологических особенностей.
Ценность карты находится в прямой зависимости от полноты материалов. Поэтому сборы материалов должны быть по возможности исчерпывающими; составитель обязан собрать для работы все источники, которые в той или иной степени могут быть использованы на составляемой карте.
Собранные материалы классифицируются по степени их полноты, точности и достоверности, подвергаются научно-критической оценке и в ряде случаев обрабатываются для приведения в единую систему. Так, например, при составлении гипсометрической карты высотные данные должны быть увязаны между собой, приведены к среднему уровню Балтийского моря (точнее, к нулю кронштадтского футштока) и выражены в метрической системе. Параллельно устраняются противоречия между различными источниками и исключаются материалы явно устарелые или недоброкачественные.
Изучение материалов побуждает нередко к изменению и даже полной переработке первоначального наброска программы. Иногда материалы оказываются недостаточными для осуществления задуманной карты, иногда, наоборот, позволяют значительно углубить ее содержание.
Для многолистных карт крупного и среднего масштабов разрабатываются специальные инструкции, предусматривающие до мелочей не только обычные вопросы программы, но так же последовательность составительских и оформительских действий. Ценность инструкций в том, что они обеспечивают полную однотипность листов даже в том случае, когда карта создается трудом нескольких поколений.
Подобные инструкции выпускаются высшими картографическими учреждениями и в СССР обязательны при изготовлении карт соответствующих масштабов. При составлении же мелкомасштабных карт вопросы составления программы и выбора всех элементов карты возникают всякий раз заново.